إعداد: باسم راشد – باحث في العلوم السياسية
منذ بدايتها في المفاوضات النووية مع إيران عام 2003، أصبحت مجموعة (أوروبا-3) (E3 – Europe 3) شكلًا ثابتًا للتعاون الدبلوماسي بين فرنسا وألمانيا والمملكة المتحدة. وهي تعمل الآن كوسيلة للتنسيق بشأن نطاق أوسع من القضايا الدولية. وقد كانت صيغة E3، التي تعمل جنبًا إلى جنب مع الاتحاد الأوروبي، وسيلة فعَّالة لبناء إجماع فعَّال وقيادة أوروبية، على الرغم من أن تأثيرها خارج قضية إيران ظل محدودًا حتى الآن.
في هذا الصدد، نشر المعهد الملكي البريطاني "تشاتام هاوس" ورقة لكلٍّ من: أليس بيلون جالاند، وتوماس رينز، وريتشارد جي ويتمان، في يوليو 2020، بعنوان: "مستقبل E3: التعاون بين المملكة المتحدة وفرنسا وألمانيا بعد البريكست". وتتناول الورقة جذور هذه المجموعة ونقاط القوة والضعف بها وتطورها المحتمل في المستقبل، كما تتناول الدور المتوقع لها خلال العقد القادم، وكيف يمكن للمملكة المتحدة تحقيق أفضل استفادة من هذا التنسيق بعد خروجها من الاتحاد الأوروبي.
نقاط القوة والضعف
يشير الكتَّاب إلى أن مبادرة E3 ظلت لأكثر من عقد مركزية للعملية الدبلوماسية التي أسفرت عن خطة العمل الشاملة المشتركة (الاتفاق النووي الإيراني) في يوليو 2015. وفي أواخر عام 2004 أدى إدراج الممثل الأعلى للسياسة الخارجية والأمنية المشتركة "خافيير سولانا"، كنقطة اتصال في الاتحاد الأوروبي بإيران، إلى إنشاء تنسيق E3 + EU، بما ساهم في ربط هذه المجموعة مباشرة بآلية صنع السياسة الخارجية والأمنية في الاتحاد الأوروبي، وعالج المخاوف من أن العملية كانت تتجاوز الاتحاد الأوروبي.
إلى جانب القضية النووية الإيرانية، اتسع التنسيق الدبلوماسي لصيغة E3 ليشمل مسائل دولية أخرى، مثل: الصراع في سوريا، وهجوم 2019 على المنشآت النفطية في المملكة العربية السعودية، وحرية الملاحة في بحر الصين الجنوبي. وكان تركيز هذه المجموعة في المقام الأول على القضايا التي من الصعوبة تأسيس موقف مشترك للاتحاد الأوروبي بشأنها (مثل ما يتعلق بالأحداث في مرتفعات الجولان)، أو حيث كانت هناك فجوة بين المواقف الأوروبية والأمريكية (مثل سوريا).
ويشير الكُتَّاب إلى أنه مع اتساع نطاق العمل الدبلوماسي لمجموعة E3، بدأت تظهر نقاط قوتها وضعفها؛ فأما نقاط القوة فتمثلت فيما يلي:
1. التنسيق الفعَّال للسياسات بين القوى الدبلوماسية الأوروبية الثلاث، بما منحها ثقلًا جماعيًّا ومصداقية لا تمتلكها بشكل فردي.
2. بناء إجماع فعَّال، لا سيما من خلال E3 + EU، الذي من خلاله يمكن لسياسة متفق عليها بين المجموعة الأصغر أن تشكل أساس إجماع الاتحاد الأوروبي.
3. إدارة الخلافات عبر الأطلسي، والمساعدة في تشكيل المواقف الأوروبية الجماعية، وعزل الدول الفردية عن الضغوط الأمريكية المفرطة.
4. القدرة على بناء الجسور، إذ توفِّر مجموعة E3 محورًا دبلوماسيًّا بديلًا موثوقًا ومميزًا لإيران، فتعمل كجسر للتواصل بين الولايات المتحدة وطهران.
أما بالنسبة لنقاط الضعف، فيختصرها الكُتَّاب في النقاط التالية:
1. خصوصية القضية سبب النشأة: كان إنشاء مجموعة E3 خاصًّا بقضية وظروف محددة، وقد يكون من الصعب تكرار درجة التوافق الاستراتيجي التي تم تحقيقها فيما يتعلق بإيران.
2. المقاومة من داخل الاتحاد الأوروبي: أثار التعاون بين دول المجموعة الأوروبية انتقادات من الدول الأعضاء الأخرى، خاصة إيطاليا وإسبانيا، بناءً على تصور أنه يتجاوز العمليات الجماعية للاتحاد الأوروبي، فضلًا عن أنه يهمّش الدول الأخرى في أوروبا.
3. محدودية التأثير: فلا تتمتع قرارات مجموعة E3 بنفس وزن قرارات الاتحاد الأوروبي. إذا لم تجد مجموعة E3 طريقة لربط بياناتها بسياسة الاتحاد الأوروبي الأوسع، خاصة بعد أن تركت المملكة المتحدة الاتحاد الآن، فمن المرجح أن يتم تقليل تأثيرها.
سياق ما بعد البريكست
يؤكد الكُتَّاب أنه من المرجح أن يؤثر التعاون الذي يتطور بين الاتحاد الأوروبي والمملكة المتحدة في مجال السياسة الخارجية والأمنية بعد البريكست على مستقبل مجموعة E3. فإذا كانت القنوات المباشرة بين المملكة المتحدة والاتحاد الأوروبي في نهاية المطاف غير فعالة، كما يبدو الآن محتملًا، فمن المرجح أن يكون تنسيق E3 أكثر فائدة للندن كآلية للتأثير على المواقف الأوروبية الأوسع. في الوقت ذاته يمكن أن يكون E3 أيضًا وسيلة مهمة لفرنسا وألمانيا للعمل مع المملكة المتحدة، والسماح لكلا البلدين بالتأثير على عملية صنع القرار البريطانية والعكس صحيح.
من ناحية أخرى، حتى لو تطورت علاقة أوثق بين المملكة المتحدة والاتحاد الأوروبي مستقبلًا، فلن يؤدي ذلك بالضرورة إلى تقليل قيمة E3، نظرًا لأن المنطق الذي دفع إلى إنشائها لا يزال قائمًا، خاصة في ضوء إطار السياسة الخارجية الحالي للاتحاد الأوروبي الذي أضحى يتسم بغياب الإجماع والبطء في اتخاذ القرارات السريعة، والذي لن يكون مناسبًا لمعالجة جميع القضايا التي تهم E3.
على الجانب الآخر، قد يؤدي التوظيف المستمر لهذه الصيغة أو التوسع فيها، مع وجود المملكة المتحدة خارج الاتحاد الأوروبي، إلى جذب المزيد من الانتقادات اللاذعة من الدول الأعضاء التي ليست جزءًا منها. ومن ثم فإن الجهود المبذولة لتوسيع التعاون في هذه المجموعة E3 يخاطر برد فعل مضاد من الدول الأوروبية الأخرى، مثل إيطاليا أو بولندا أو إسبانيا، والتي من المحتمل أن تضغط على فرنسا وألمانيا للحد من دور التنسيق.
بالإضافة إلى ما سبق، قد يؤدي عدم وجود اتفاق شامل بين الاتحاد الأوروبي والمملكة المتحدة بشأن علاقتهما المستقبلية في الواقع إلى تعزيز فائدة تنسيق E3. وعلى العكس من ذلك، ففي مثل هذه الظروف قد تصبح السياسة حول الشكل أكثر تعقيدًا على المدى القصير على الأقل. كما أنه على الرغم من أن فشل مفاوضات ما بعد خروج بريطانيا من الاتحاد قد يخاطر بإضعاف مجموعة E3 على المدى القصير، فمن غير المرجح أن يقوض أهميتها على المدى الطويل، مع انخفاض حدة الحساسيات الدبلوماسية المتعلقة بالبريكست بمرور الوقت، خاصة أن جميع الأطراف حرصت على عزل علاقة السياسة الخارجية والدفاعية مع بريطانيا بقدر الإمكان عن آثار البريكست.
الديناميات السياسية
وفقًا للكُتَّاب، تواجه E3 ديناميات سياسية ترتبط بمنظورات الأطراف الثلاثة في المبادرة، ومدى احتياجهم لها، والبدائل التعددية المطروحة لها، وذلك على النحو التالي:
1- المنظور الفرنسي والألماني: تنظر فرنسا وألمانيا إلى E3 على أنها أداة حكومية دولية قيّمة لتنسيق مواقف السياسة الأوروبية بشأن قضايا الأمن الدولي، ويجب الحفاظ عليها. إذ يعتبرون المملكة المتحدة شريكًا مهمًّا لا يمكنهم بدونه تقديم عمل أوروبي موثوق به بشأن قضايا الأمن الدولي. بالإضافة إلى ذلك فإن وجود بديل تعددي غير مؤسسي (مثل E3) أفضل من عدم وجود تعددية على الإطلاق، خاصة أنه لا يوجد حاليًّا بديل أوروبي واضح لـE3 كآلية لتعزيز تأثير السياسة الخارجية والأمنية الأوروبية خارج نطاق عمليات الاتحاد الأوروبي.
2- الديناميات السياسية بين الدول الثلاث: فبرغم أن الدول الثلاث تشترك في العديد من وجهات النظر إلا أن هناك خلافات بينها؛ لذا استفادت كل من ألمانيا وفرنسا، اللتين تفتقران للتوافق العام حول القضايا الاستراتيجية، من إدراج المملكة المتحدة في E3، لكون الأخيرة تساهم في تحقيق التوازن بين الطرفين. ونظرًا للمشهد السياسي الحالي في فرنسا وألمانيا، من المرجح أن يرى كلا البلدين قيمة في المملكة المتحدة للعب مثل هذا الدور المتوازن في المستقبل.
لكن يواجه هذا الأمر تعقيدات بعد البريكست؛ إذ تشعر فرنسا وألمانيا بالقلق بشأن إعطاء المملكة المتحدة دورًا كبيرًا جدًّا في تشكيل جدول الأعمال الأوروبي، كما أنهم حذرون بشأن الإفراط في الاعتماد على تنسيق E3 على حساب تنسيقات الاتحاد الأوروبي، خاصة مع احتمال تباين نهج السياسة الخارجية البريطانية عن أهداف فرنسا وألمانيا والاتحاد الأوروبي في العقد المقبل، بما يُضعف من أهمية هذا التنسيق الثلاثي.
3- بنية دبلوماسية وأمنية أوروبية بديلة: تم طرح مقترحات بديلة للتعاون مع المملكة المتحدة خارج مجموعة E3؛ مثل الاقتراح الفرنسي الألماني بإنشاء مجلس أمن أوروبي (ESC) عبر نطاقين؛ الأول كترتيب يشمل الدول الأعضاء فقط ومعالجة نقاط الضعف في هيكل صنع السياسة الخارجية للاتحاد الأوروبي الحالي، والثاني يشمل المملكة المتحدة ويوفر مساحة للتنسيق بشأن قضايا السياسة الخارجية والأمنية والدفاعية. لكنه في الوقت الحالي يواجه خلافًا بين ألمانيا وفرنسا حول الشكل المؤسسي له. فوفقًا لباريس، يجب أن يكون المجلس مرنًا، أقرب إلى شكل المجلس الأوروبي + المملكة المتحدة؛ فيما ترغب برلين في هيكل أكثر رسمية.
ويؤكد الكُتَّاب -في هذا الصدد- أن هناك عاملين أساسيين سيُحددان مدى أهمية E3 للسياسة الخارجية في السنوات المقبلة؛ الأول هو الدرجة التي يصبح فيها الاتحاد الأوروبي فاعلًا أكثر تماسكًا وفعالية في السياسة الخارجية والأمنية، أما الأمر الثاني فهو طبيعة العلاقات عبر الأطلسي خلال العقد القادم؛ فإذا تم انتخاب "دونالد ترامب" لولاية ثانية فإن ذلك من شأنه أن يُعزز الحاجة لـE3 كآلية للتأثير على الولايات المتحدة من خلال المواقف المشتركة.
خيارات المملكة المتحدة بعد البريكست
طرح الكُتَّاب بعض الخيارات لمستقبل E3 بهدف تعزيز أقصى استفادة للمملكة المتحدة من هذه المنصة الثلاثية المرنة في السياسة الخارجية، من خلال النقاط التالية:
1- تقليل أو تخفيض الأولوية: فإذا تحول تركيز سياسة المملكة المتحدة في العقد المقبل إلى تطوير العلاقات مع القوى الناشئة وتعميق التعاون مع الولايات المتحدة، فقد يؤدي ذلك إلى إعاقة المزيد من التعاون في مجموعة E3. ومع ذلك، نظرًا لنقاط القوة في التنسيق ومواءمة السياسة الحالية للدول الثلاث، فإن خفض تصنيف E3 لن يكون في مصلحة المملكة المتحدة، كما أن الوقت الحالي ليس مناسبًا لاتّباع هذا الخيار.
2- توسيع المشاركة: يمكن أن تعمل المملكة المتحدة مع فرنسا وألمانيا لتوسيع تكوين التنسيق؛ بإضافة دول أو دولتين من دول الاتحاد الأوروبي مثل إيطاليا أو بولندا أو إسبانيا، وفقًا لمعيار القضية قيد المناقشة مثلًا. وهناك خيار آخر يتمثل في ضم عدد صغير من القوى غير الأوروبية مثل أستراليا أو كندا أو اليابان، بما يطور التنسيق إلى شكل يجمع بين القوى الوسطى الديمقراطية، لكنه يفقده التركيز على العمل الأوروبي المنسق، والذي يُمثّل مصلحة رئيسية لفرنسا وألمانيا. ومن ثم فإن توسيع نطاق المشاركة ليس طريقة للاستمرار في هذه الصيغة في الوقت الحالي.
3- إضفاء الطابع المؤسسي على E3: يمكن أن يشمل ذلك تنظيم حوارات رسمية منتظمة على المستوى الوزاري أو حتى على مستوى رؤساء الحكومات، وإنشاء سكرتارية لمجموعة E3 تتألف من مسؤولين من كل دولة، أو إنشاء وحدات مخصصة داخل كل وزارة خارجية لتطويرها. ويمكن أن يشمل مكونات إضافية مثل برامج التبادل والتوسع خارج وزارات الخارجية لدمج الحوار في مجالات أخرى (مثل الدفاع، والتنمية الدولية، أو المناخ، أو التنظيم المالي).
وقد يعزز مثل هذا الخيار قيمة E3 كمنصة ليس للاستجابة للأزمات أو التطورات الحالية فحسب، بل أيضًا لإجراء حوار حول التحديات طويلة الأجل والتخطيط الاستراتيجي. ومع ذلك، يمكن أن يؤدي إضفاء الطابع المؤسسي أيضًا إلى مطالب مفرطة على وقت الحكومة ومواردها التي تفوق أي فوائد. كما أنه سيزيد من شعور الدول الأوروبية الأخرى بأنها مستبعدة، أو أن عمليات السياسة الخارجية للاتحاد الأوروبي يتم تجاوزها.
توصيات للمملكة المتحدة
يؤكد الكُتَّاب أن جميع الخيارات السابقة ليست الأمثل بالنسبة للمملكة المتحدة، لكن حفاظًا على تنسيق E3 وتطويره مستقبلًا، يمكن تبني نهج توسع التركيز والتكيف المرن، كالتالي:
أولًا- تركيز موسّع: يجب أن تسعى المملكة المتحدة إلى اتفاق مع ألمانيا وفرنسا لتوسيع نطاق وتركيز القضايا التي تتناولها مجموعة E3 خارج المفاوضات الإيرانية، وذلك من خلال 4 طرق:
1- التركيز الإقليمي: يمكن لمجموعة E3 أن تحدد بشكل جماعي المناطق التي يسعون إلى العمل فيها على أساس مجموعة مشتركة من الأهداف. قد يشمل ذلك التركيز على الجوار الأوروبي الأوسع، أو العلاقات مع روسيا.
2- التركيز الموضوعي: يمكن أن يوفر التركيز المستمر على عدم الانتشار النووي وتحديد الأسلحة موضوعًا مميزًا للتعاون في مجموعة E3. وقد تشمل المجالات الأخرى للتعاون: الأمن السيبراني، وإدارة القضايا العالمية مثل الأمن البحري والتغير المناخي.
3- التركيز متعدد الأطراف: يمكن تطوير نشاط E3 مع التركيز على التعاون في المؤسسات الدولية. إن التعاون الفرنسي البريطاني داخل مجلس الأمن الدولي متطور بالفعل، ويمكن توسيع هذا إلى نهج جماعي لإصلاح الأمم المتحدة. وعلى نطاق أوسع، قد تنظر مجموعة E3 في المجالات التي يوجد فيها إجماع على إصلاح للمؤسسات متعددة الأطراف أو القانون الدولي.
4- التركيز على الأزمة: يمكن أن تمثل مجموعة E3 أيضًا ترتيبًا جاهزًا لتنسيق استجابة أوروبية جماعية للأزمات الدولية، خاصة بعد ما أثبته تنسيق E3 من فاعلية في الأزمة الإيرانية كأساس مناسب للتنسيق في الاستجابة للأزمات.
ثانيًا- تكيف مرن: يجب على المملكة المتحدة إعطاء الأولوية للمرونة والقدرة على التكيف في تعاون E3، لتعكس قوة التنسيق وعدم اليقين في البيئة الأوسع. ويعني ذلك في المقام الأول السعي للحفاظ على الوضع الحالي، وعمق التعاون دون القلق بشأن تطوير رؤية ثابتة لدوره المستقبلي. ومن شأن هذا النهج، وفقًا للكُتَّاب أن يتجنب الجوانب السلبية لإضفاء الطابع المؤسسي، ولكنه لا يزال يتطلب التزامًا سياسيًّا واضحًا ومنتظمًا للصيغة.
وبشكل عام، يؤكد الكُتَّاب أن نموذج Flexi3 يوفر للمملكة المتحدة طريقة جيدة وسهلة للبقاء على اتصال بالتفكير الأوروبي دون الالتزام صراحة بإطار عمل للسياسة يحمل علامة الاتحاد الأوروبي. كما أن توسيع جدول أعمال E3 عند الضرورة يعني الاستفادة بشكل أفضل من التنسيق الجيد مع تخصيص موارد قليلة بخلاف الاستثمار الدبلوماسي والإرادة السياسية. علاوة على ذلك، فإن اعتماد نهج Flexi3 لن يمنع التوسع في الشكل إلى مجالات جديدة في مرحلة لاحقة، أو إضفاء المزيد من الطابع المؤسسي عليه، إذا كان ذلك في مصلحة البلدان الثلاثة.
المصدر:
Alice Billon-Galland, Thomas Raines and Richard G. Whitman, The Future of the E3: Post-Brexit Cooperation Between the UK, France and Germany, Chatham House, July 2020.
