عرض: فردوس محمد – باحثة اقتصادية
جعلت جائحة "كوفيد-19" مهمة إصلاح منظمة التجارة العالمية، التي تقع في قلب النظام التجاري متعدد الأطراف القائم على القواعد، أكثر إلحاحًا، حيث يُعد الحفاظ على تدفق التجارة أمرًا مهمًا، ليس فقط في مكافحة الوباء، ولكن أيضًا لدعم الانتعاش الاقتصادي وإرساء الأسس لعالم أكثر مرونة وشمولية واستدامة في المستقبل.
وفي هذا الصدد، حاولت ماريان شنيدر بتسينجر في تقرير بعنوان: "إصلاح منظمة التجارة العالمية: آفاق التعاون عبر الأطلسي ونظام التجارة العالمي"، نُشِر في سبتمبر 2020 بمعهد تشاتام هاوس (المعهد الملكي للشئون الدولية)؛ تحديد كيفية استجابة منظمة التجارة العالمية لتأثيرات أزمة كوفيد-19، والعديد من التحديات التي تواجه منظمة التجارة العالمية وقضية التعاون عبر الأطلسي كشرط ضروري وإن كان غير كافٍ لإصلاح منظمة التجارة العالمية.
الجائحة وإصلاح المنظمة
يرى التقرير أن أمانة منظمة التجارة العالمية استجابت لـجائحة كوفيد-19 من خلال التأكيد على الحاجة إلى الحفاظ على التجارة المفتوحة. ويشير إلى أن الجائحة وفرت الزخم اللازم للأعضاء الـ164 في المنظمة لتحديثها والاتفاق على أجندة إصلاحية طموحة. وفي هذا السيناريو المتفائل، قد تكون التوقعات لإصلاح منظمة التجارة العالمية أكثر إيجابية بحلول موعد المؤتمر المقبل والمتوقع عقده في يونيو 2021.
ومن ناحية أخرى، يمكن أن تعيق الجائحة منظمة التجارة العالمية المتعثرة بالفعل. مع تكثيف الوباء للتوترات بين الولايات المتحدة والصين، توجد الآن عقبات أكبر يجب تجاوزها من أجل تنشيط نظام تسوية المنازعات في المنظمة وتعزيزها كمنتدى للتفاوض.
وبشكل عام، من السابق لأوانه القول إذا ما كان السيناريو الأكثر تفاؤلًا أو تشاؤمًا لإصلاح منظمة التجارة العالمية في ضوء جائحة كوفيد-19 سيحدث.
يُشير التقرير إلى أن الخطر الأكبر في استمرار إدارة "ترامب" يكمن في تقويض منظمة التجارة العالمية من الداخل من خلال منع تعيين أعضاء في هيئة الاستئناف. في حين أن هذه هي أهم نقطة ضغط، فإن الإدارة الأمريكية تتخذ خطوات أخرى لتحدي المنظمة كدراستها الانسحاب من اتفاقية المشتريات الحكومية للمنظمة.
وبشكل عام، تُمثل هذه المجالات التي لا تزال الولايات المتحدة ترى فيها قيمة في منظمة التجارة العالمية فرصة للأعضاء الآخرين، مثل الاتحاد الأوروبي، لإشراك واشنطن. وبالمثل، فهناك فرصة لمعالجة المخاوف الأمريكية الصحيحة وإصلاح المنظمة.
محاولات إصلاح المنظمة
يرى التقرير أن إحدى الوظائف الرئيسية لمنظمة التجارة العالمية تتمثل في مساعدة الأعضاء على حل النزاعات التجارية. وقد أبرزت الأزمة الحالية هذا الدور في هيئة الاستئناف التابعة للمنظمة. ونظرًا لأن إدارة "ترامب" منذ صيف عام 2017 منعت (إعادة) التعيين للعديد من أعضاء هيئة الاستئناف، فلقد توقف عملها.
وللتغلب على أزمة هيئة الاستئناف، تم اقتراح عدد من الحلول واتخاذ مجموعة من الخطوات؛ إلا أنها حلول قصيرة الأجل لا تفعل الكثير لمعالجة المخاوف النظامية للولايات المتحدة. وبشكل عام، فإن مجرد التركيز على جعل هيئة الاستئناف تعمل مرة أخرى يخطئ الهدف.
يكمن السبب الجذري للأزمة في انهيار وظيفة التفاوض (أو وضع القواعد) في منظمة التجارة العالمية. وبالتالي، فإن أي حل طويل الأجل لأزمة هيئة الاستئناف من شأنه أن ينطوي على توازن جديد بين وظيفتي وضع القواعد وتسوية المنازعات في المنظمة.
وكما هو مبين أعلاه، ترتبط المشاكل التي تؤثر على وظيفة تسوية المنازعات في منظمة التجارة العالمية ارتباطًا وثيقًا بالمأزق الذي يحيط بوظيفة التفاوض في منظمة التجارة العالمية. ولإصلاح منظمة التجارة العالمية حقًا، تحتاج قواعدها التجارية إلى التحديث لتعكس التحولات في القوة الاقتصادية العالمية والتحولات التكنولوجية. ومن أجل التحديث، تعتمد البلدان على مجموعة متنوعة من مناهج التفاوض كالتالي:
أولا- المفاوضات التجارية متعددة الأطراف multilateral: تُعتبر المفاوضات التجارية متعددة الأطراف معقدة للغاية، وتستغرق سنوات حتى تكتمل. كما أن منظمة التجارة العالمية تعمل على مبدأ "التعهد الفردي" (حيث لا يتم الاتفاق على أي شيء حتى يتم الاتفاق على كل شيء). وفي حين أن التوصل إلى اتفاقيات بهذه الطريقة يمكن أن يكون صعبًا؛ إلا أن الميزة الرئيسية تكمن في أن القرارات تكون أكثر قبولًا لجميع الأعضاء.
ثانيا- اتفاقيات التجارة الثنائية أو الإقليمية: بسبب تحديات اختتام المفاوضات متعددة الأطراف، تحولت البلدان بشكل متزايد إلى اتفاقيات التجارة الحرة الثنائية أو الإقليمية. فلدى جميع أعضاء منظمة التجارة العالمية اتفاقية تجارة حرة ثنائية أو إقليمية واحدة على الأقل.
وتعد اتفاقيات التجارة الحرة الثنائية والإقليمية -في ظاهرها- غير متوافقة مع مبدأ الدولة الأكثر رعاية في منظمة التجارة العالمية، لأن الأطراف المعنية تمنح بعضها بعضًا مزايا تفضيلية مقارنة بالشروط المتاحة للشركاء التجاريين الآخرين.
في هذا السياق، كان هناك نقاش طويل الأمد حول ما إذا كانت الاتفاقات الثنائية والإقليمية هي "لبنات بناء" أو "حجر عثرة" للنظام التجاري متعدد الأطراف. فعلى الجانب الإيجابي، تسمح الاتفاقيات الثنائية والإقليمية بإجراء محادثات أسرع ومرونة تفاوضية أكبر لتحرير التجارة أو إنشاء قواعد جديدة تستند إلى اتفاقيات منظمة التجارة العالمية. ويمكن أن تكون مثل هذه الصفقات اتفاقيات "مفتوحة"، مما يعني أن الأطراف الثالثة التي تستوفي القواعد الجديدة يمكن أن تنضم.
وعلى الجانب السلبي، فإن توسيع اتفاقيات التجارة الحرة الثنائية والإقليمية لتشمل مجالات جديدة لا تغطيها القواعد متعددة الأطراف يزيد من مخاطر عدم الاتساق التنظيمي. كما يمكن أن تؤدي أيضًا إلى "تحويل" التجارة، حيث تزداد التجارة بين الأطراف المعنية بينما تنخفض التجارة مع أطراف ثالثة. وأخيرًا، غالبًا ما تحتوي تلك الاتفاقيات على آليات تسوية المنازعات الخاصة بها، مما يخلق خطر التنافس مع نظام تسوية المنازعات التابع لمنظمة التجارة العالمية.
ثالثا- المفاوضات التجارية متعددة الأطراف plurilateral: نتيجة الفشل في دفع المفاوضات الشاملة متعددة الأطراف multilateral إلى الأمام، أصبحت المفاوضات متعددة الأطراف plurilateral -التي تضم مجموعات فرعية من أعضاء منظمة التجارة العالمية، وتركز في كثير من الأحيان على قطاع معين- شائعة. فمن خلال التفاوض على قضايا محددة فقط مع عدد محدود من المشاركين الراغبين، يمكن للمفاوضات متعددة الأطراف plurilateral أن تنتج اتفاقات أسرع من العملية متعددة الأطراف multilateral وتمهد الطريق لتوسيع القواعد في مجالات جديدة. ومع ذلك، فإن الاتفاقات متعددة الأطراف ليست الدواء الشافي. فهي تتطلب تشكيل تحالفات والحفاظ عليها بين الدول ذات التفكير المماثل. ولا يزال يتعين التغلب على الانقسامات -لا سيما بين البلدان المتقدمة والبلدان النامية- وإجراء المفاضلات.
وبشكل عام، يبدو أن الطريق إلى الأمام سيكون من خلال الاتفاقات متعددة الأطراف plurilateral. وطالما يتم تنظيم تلك الاتفاقات بطريقة مفتوحة تسمح بالعضوية الموسعة في وقت لاحق؛ فإنها لن تحل محل الاتفاقات متعددة الأطراف multilateral، بل يمكن أن تكملها وتدعم إدارة التجارة العالمية بشكل عام.
القضايا المؤسسية والإصلاح
في الآونة الأخيرة، أثارت الولايات المتحدة وآخرون مخاوف بشأن القضايا المؤسسية في مجالين آخرين، هما:
أولا- الشفافية والإخطار: التي تمثل إحدى الوظائف الرئيسية لمنظمة التجارة العالمية. ومن أجل القيام بذلك، تحتوي اتفاقيات المنظمة المختلفة على متطلبات الشفافية والإخطار. ومع ذلك، كان الامتثال منخفضًا بشكل مزمن ومتأخر. إن عدم الامتثال هذا لا يقوّض الثقة في نظام التجارة الدولي القائم على القواعد فحسب؛ بل له آثارٌ على المفاوضات المستقبلية، حيث يصبح من الصعب الاتفاق على قواعد وضوابط جديدة عندما يكون هناك عدم يقين بشأن الامتثال للقواعد القائمة.
ولمعالجة هذه المخاوف، قدمت الولايات المتحدة، جنبًا إلى جنب مع أربعة أعضاء آخرين في منظمة التجارة العالمية (بما في ذلك الاتحاد الأوروبي)، اقتراحًا محدثًا وأكثر شمولًا بشأن تعزيز الشفافية وتعزيز متطلبات الإخطار. وبينما يأخذ الاقتراح في الاعتبار التحديات التي تواجهها البلدان النامية في تلبية متطلبات الشفافية والإخطار، فقد تم انتقاده لأنه لم يعالج قيود القدرات بشكل ملائم.
ثانيا- وضع الدولة النامية: تتمثل المسألة الهيكلية الثانية -والأكثر تعقيدًا- في قضية وضع البلدان النامية. لا يوجد تعريف متفق عليه لما يشكل دولة نامية في منظمة التجارة العالمية؛ ومن ثم يمكن للبلدان أن تعلن بنفسها عن وضعها. ونظرًا لأن البلدان النامية تتلقى ما يسمى "معاملة خاصة وتفضيلية"، فليس من الغريب أن ما يقرب من ثلثي أعضاء منظمة التجارة العالمية يطالبون بوضع البلدان النامية. ووفقًا للاتحاد الأوروبي، فإن الطلب على المرونة الشاملة لثلثي أعضاء منظمة التجارة العالمية يضعف دعوة تلك البلدان التي لديها احتياجات واضحة للمساعدة الإنمائية.
ويُعد الطريق الأفضل للمضيّ قدمًا هو خلق مزيد من المرونة في النظام. ولن تؤدي هذه الخطوة إلى تحسين مصداقية منظمة التجارة العالمية فحسب، بل ستساعد أيضًا على زيادة اندماج البلدان النامية في نظام التجارة العالمي.
تعهد الرئيس "ترامب" ورئيس المفوضية الأوروبية آنذاك، في يوليو 2018، بالعمل جنبًا إلى جنب مع الشركاء المتشابهين في التفكير لإصلاح منظمة التجارة العالمية. واعتمادًا على الجانب الخاص بإصلاح منظمة التجارة العالمية، هناك مجموعة واسعة من الاختلافات في مدى قرب أو تباين مواقف ومقترحات الولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي.
فمن ناحية، تتفق الولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي على الحاجة إلى قواعد جديدة لتجارة القرن الحادي والعشرين. كما يشارك الاتحاد الأوروبي الولايات المتحدة في العديد من مخاوفها فيما يتعلق بالسياسات والممارسات التجارية للصين. ومن ناحية أخرى، تختلف وجهات نظر واشنطن والاتحاد بشكل أكبر حول إصلاح هيئة الاستئناف التابعة لمنظمة التجارة العالمية ونظام تسوية المنازعات. وبدون معالجة تلك الخلافات الأساسية، سيكون إصلاح المنظمة أكثر صعوبة.
القضايا المؤسسية
لقد تغير مشهد التجارة العالمية بشكل كبير منذ إنشاء منظمة التجارة العالمية في عام 1995، ولكن لم يتم تناول العديد من قضايا التجارة اليوم بشكل كافٍ من قبل منظمة التجارة العالمية. وسيتعين على منظمة التجارة العالمية معالجة القضايا المؤسسية من أجل الحفاظ على أهميتها كالتالي:
أولا- الصين وتكافؤ الفرص: في ضوء الصعود الاقتصادي العالمي لبكين ونموذجها الاقتصادي، فإن السؤال الرئيسي هو ما إذا كان يمكن تحديث قواعد منظمة التجارة العالمية وإنفاذها بطريقة يمكن أن تستوعب نظامين اقتصاديين مختلفين بطبيعتهما؛ نظام رأسمالية الدولة في الصين، ونظام اقتصادات السوق الرئيسية. لا يمكن أن يكمن الحل في السعي نحو تغيير طبيعة النظام الاقتصادي الصيني. بدلًا من ذلك، يجب أن يتعلق الأمر بتصميم قواعد قابلة للتنفيذ تسمح للنظامين بالتفاعل.
ثانيا- التجارة الإلكترونية: بشكل عام، يجب التركيز على التقييم العام لمبادرة التجارة الإلكترونية، أو الاتفاق على خارطة طريق لعملية التفاوض والعمل المستقبلي فيما يتعلق بالتجارة الإلكترونية على المدى القصير. بينما على المدى المتوسط إلى الطويل، يمكن أن تتحول الجهود إلى تقديم نصوص ملموسة للتفاوض، والتوصل إلى اتفاقات جزئية بشأن قواعد التجارة الإلكترونية للسماح لأعضاء منظمة التجارة العالمية الآخرين بالانضمام إلى الطريق.
ثالثا- الاستثمار: تم إسقاط الاستثمار كقضية تفاوضية لمنظمة التجارة العالمية في عام 2004. وفي غضون ذلك، قامت البلدان بتغطية أحكام الاستثمار من خلال معاهدات الاستثمار الثنائية. ومن ثم يجب التركيز على تسهيل الاستثمار واستبعاد القضايا الشائكة المتعلقة بالوصول إلى الأسواق وحماية الاستثمار وتسوية المنازعات بين المستثمرين والدول.
رابعا- الزراعة والتنمية: يستهدف أعضاء منظمة التجارة العالمية إصلاح الإعانات والحواجز التجارية العالية التي تشوه التجارة الزراعية. وفي عام 2015، التزم أعضاء المنظمة بإلغاء دعم الصادرات الزراعية. كما اتفقوا على إيجاد حلول لقضية المخزون العام لأغراض الأمن الغذائي (وهي قضية تتطلب اهتمامًا جديدًا في سياق أزمة كوفيد-19).
خامسا- الاستدامة البيئية: تلعب منظمة التجارة العالمية دورًا رئيسيًا في الجهود المبذولة لتحقيق أهداف الأمم المتحدة للتنمية المستدامة (SDGs). وقد ناقش أعضاء المنظمة مختلف قضايا استدامة التجارة، وتقدمت المحادثات بدرجات متفاوتة. وتبرز ثلاثة مجالات يمكن أن تسهم بشكل كبير في التعافي الأخضر من أزمة كوفيد-19 وهي: إبرام اتفاق بشأن قصر الإعانات على مصايد الأسماك، وإصلاح دعم الوقود الأحفوري، والتركيز على اختتام المفاوضات بشأن اتفاقية السلع البيئية.
سادسا: ربط القضايا التجارية وغير التجارية: لقد تمّ الاعتراف منذ فترة طويلة بالروابط بين السياسات والقضايا التجارية، مثل: المعايير البيئية، ومعايير العمل، سواء من حيث تأثير التجارة على هذه المجالات أو العكس. وتتمثل إحدى الميزات المحتملة لترابط القضايا في أنه يمكن أن يحسن المواءمة واتساق السياسات بين التجارة والجهود المبذولة للتصدي لتغير المناخ.
سابعا- بناء الدعم المحلي: إن تحريك النقاش وعملية الإصلاح إلى الأمام يتطلب من صانعي السياسات بناء الدعم المحلي الذي يُعد تحديًا في بعض السياقات. كما يتطلب بناء الدعم المحلي مشاركة أكبر من مجتمع الأعمال.
وختامًا، إن التحديث لا يأتي في حزمة واحدة. في الواقع، سيتعين إشراك العديد من القضايا والعمليات والجهات الفاعلة المختلفة. كما سيتطلب إصلاح منظمة التجارة العالمية وقتًا. فالإصلاح الأوسع للمنظمة سيكون مستحيلًا بدون تحسين الشفافية، ومعالجة القضايا المتعلقة بالمعاملة الخاصة والتفضيلية للبلدان النامية.
وفي هذا الصدد، فإن التفاوض الناجح على القواعد في مجالات التجارة الإلكترونية والتجارة الرقمية، وكذلك المبادرات الرئيسية التي تخلق التماسك الأكبر بين التجارة والاستدامة؛ قد يساعد في إعادة تأكيد مكانة منظمة التجارة العالمية في قلب نظام التجارة العالمي.
ولدفع عجلة الإصلاح، فإن التعاون عبر الأطلسي ضروري، لكن غير كافٍ. فيجب استيفاء شرطين آخرين. أولًا، يجب أن تكون الصين -باعتبارها أكبر دولة تجارية في العالم- على الطاولة. ثانيًا، يجب معالجة الخلافات التجارية الأساسية بين الشركاء التجاريين الرئيسيين في منظمة التجارة العالمية.
المصدر:
Marianne Schneider-Petsinger, Reforming the World Trade Organization: Prospects for transatlantic cooperation and the global trade system, Chatham House, September 2020.
